Kako su političke vlasti zaobišle demokraciju i ustavni poredak

Još nije poznata sudbina referendumskih inicijativa »Narod odlučuje« i »Istina o Istanbulskoj«, koje su od nedjelje 13. svibnja do nedjelje 27. svibnja prikupljale potpise u svrhu provođenja dvaju referenduma. Inicijativom »Narod odlučuje« želi se smanjiti broj saborskih mjesta za 25 %, odnosno na maksimalno 120 zastupnika, te smanjiti broj zastupnika nacionalnih manjina s osam na šest. Nadalje, inicijativa se zauzima za tri preferencijska glasa bez izbornoga praga, sniženje općega praga ulaska u Sabor na 4 %, dopisno i elektroničko glasovanje, pravedniji raspored izbornih jedinica te smanjenje ovlasti zastupnicima nacionalnih manjina, koji ne bi mogli glasovati za državni proračun i povjerenje Vladi RH.

Inicijativa za referendum »Istina o Istanbulskoj« u svojem se prijedlogu zauzima za otkazivanje Konvencije Vijeća Europe o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji, kolokvijalno nazvane Istanbulskom konvencijom.

Tijekom prikupljanja potpisa obje inicijative naišle su na organizacijske probleme, od naplaćivanja 100 kuna po danu za svaku poziciju na kojoj su se prikupljali potpisi na javnom dobru Grada Zagreba, pa sve do zabrane prikupljanja potpisa za obje inicijative u gradu Rijeci, čiji je gradonačelnik uskratio pravo biračima da se na pogodnim mjestima na području Rijeke izjašnjavaju o potrebi održavanja državnoga referenduma.

»Košarica« Državnoga izbornoga povjerenstva

Naime, gradonačelnik je donio zaključak od 10. svibnja 2018. o neodobravanju »postava štandova za prikupljanje potpisa za raspisivanje referenduma o otkazivanju Istanbulske konvencije«, o čemu je dopisom obavijestio Udrugu za prirodno planiranje obitelji, a Građanska inicijativa »Istina o Istanbulskoj« uputila je o tome dopis Državnomu izbornomu povjerenstvu, koje je pak istaknulo da obavlja nadzor nad zakonitošću provedbe državnoga referenduma nakon donošenja odluke nadležnoga tijela o raspisivanju referenduma te se njegova nadležnost ne proteže na predreferendumske aktivnosti, na koje se odnosi dopis, odnosno prigovori žaliteljice. Vezano uz navedeno, Građanska inicijativa »Istina o Istanbulskoj« podnijela je žalbu Ustavnomu sudu na dopis Državnoga izbornoga povjerenstva u predmetu broj: U-VIIR-1960/2018.

Ustavni sud nije prepoznao »grubost«

Žalbu je odbacio Ustavni sud rješenjem od 5. lipnja 2018. iz razloga nedopuštenosti, obrazlažući da nije isključena mogućnost intervencije Ustavnoga suda i u »predreferendumskoj« fazi postupka, no da bi Ustavni sud reagirao u toj fazi postupka morala bi, primjerice, biti riječ o grubom kršenju pravila demokratske procedure, odnosno o takvom postupanju nadležnih vlasti koje faktično dokida ili ozbiljno narušava pravo građana na izjašnjavanje o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma. Te okolnosti moraju biti iznimne i morale bi predstavljati pravu i stvarnu prijetnju onemogućivanju ostvarenja prava, dok bi druga raspoloživa sredstva morala biti neučinkovita; ocijenjeno je da u konkretnom slučaju nije bilo riječi o takvim okolnostima. Sada se prebrojavaju važeći potpisi birača, a pitanje je li ih prikupljeno 374 740 – ostaje otvoreno.

Što je referendum?

Referendum predstavlja oblik izravnoga odlučivanja, odnosno izjašnjavanja građana o pojedinim pitanjima od osobite važnosti za užu ili širu društvenu zajednicu, što može obuhvaćati predlaganje novoga ustava, pojedinih ustavnih promjena, nekoga zakona ili čak određene političke odluke od važnoga značenja na državnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Dolazi od osnovne latinske riječi »refe«, u značenju »neodlučna borba ili igra«, a sama riječ »referendum« označuje »riješenu stvar, borbu ili igru«. Provodi se glasovanjem građana koji odlučuju o tome sa »za« ili »protiv«, ili s »da« ili »ne«.

Zaštitu prava glasa i slobodnih izbora općenito, kao i referendumskoga izjašnjavanja, koje potječe neposredno iz načela narodne suverenosti, štite i nadziru visoki sudovi država članica te ustavni sudovi kroz kontrolu jedinstva forme i sadržaja, te prema načelu jasnoće referendumskih pitanja, što su standardi nepristranoga i poštenoga referendumskoga izjašnjavanja. Zakonodavna podloga predviđena je ustavima ili specijalnim izbornim zakonodavstvom, kao što je primjerice u Hrvatskoj Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnoga sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave. Ustav Republike Hrvatske referendum kao legitimno sredstvo neposredne demokracije propisuje člankom 1. temeljnih odredaba, koji glasi: »Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.«

Neposredno narodno referendumsko odlučivanje ne daje glasačima mogućnost političkoga pregovaranja, političke trgovine ili dogovaranja o iznalaženju kompromisnoga prijedloga, no kada je referendumsko pitanje postavljeno, ne može se mijenjati, a građani ga mogu ili prihvatiti ili odbaciti u cijelosti. Načelo jasnoće referenduma štiti slobodu glasa i otklanja nejasnoće o odlučivanju istodobno o više prijedloga i politika upotrebom jednoga glasa, te štiti građane od dvosmislenih referendumskih pitanja pogodnih za tumačenja različita od stvarno izražene volje birača.

Izdvojeno mišljenje: potkopana je bit prava

No izdvojeno mišljenje jednoga od ustavnih sudaca vrijedno je posebne pozornosti. On na početku piše: »Postojali su svi razlozi da se bez dvoumljenja i bez odgode primijeni načelni pristup pitanju nadzornih ovlasti Ustavnoga suda i posljedične intervencije i u tzv. predreferendumskoj fazi prikupljanja potpisa za referendumsku inicijativu (točke 5. i 7. Rješenja). Pravo naroda na ovaj plebiscitarni politički instrument neposredne demokracije normiran Ustavom bilo bi iluzorno, odnosno samo teoretski proklamirano, ako i predreferendumska faza prikupljanja potpisa regulirana zakonom ne bi bila djelotvorno pravno zaštićena. Bazični zdravi razum nalaže zaključiti da sprječavanje prikupljanja potpisa za referendumsku inicijativu izravno potkopava samu bit prava na referendum.«

»Dominira drastično nezakonito i protuustavno postupanje čelnika«

Isti sudac nadalje ističe: »Čvrstoga sam uvjerenja da je Ustavni sud bio ovlašten i ujedno dužan bez odgode intervenirati na osnovi članka 89. u vezi s člankom 96. Ustavnoga zakona i lokalnoga čelnika prisiliti (izravnim upozorenjem ili putem ministra uprave) da se pokori zahtjevima pravnoga poretka,odnosno članku 5. Ustava, prema kojem je svatko dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

Ključne su i sljedeće riječi: »Cijelim slučajem, kako ga ja vidim, nedvojbeno dominira drastično nezakonito i protuustavno postupanje čelnika izvršne vlasti na lokalnoj razini. On je svoju isključivo servisno-tehničku pomoćnu ulogu osiguravanja prostornih uvjeta za provedbu prikupljanja potpisa u tzv. predreferendumskoj fazi postupka pokušao (i u tome očito uspio) pretvoriti u poziciju političkoga komesara koji na području ‘svoje’ lokalne jurisdikcije ne dopušta svjetonazorski i politički ‘neprihvatljive’ sadržaje, uključivo i referendumske inicijative, posve neovisno o ustavnoj i zakonskoj regulaciji ove problematike (‘Ne odobravam da se takvo što događa u gradu koji vodim!’).«

VOLJA BIRAČA – Što biračima jamči slobodu?

Standardi slobodnoga izražavanja volje birača, koje jamče međunarodni i europski dokumenti kao i mnogobrojni ustavi, primjenjivi su i na sve oblike neposrednoga narodnoga izjašnjavanja. Primjerice, članak 25. Međunarodnoga pakta o građanskim i političkim pravima propisuje: »Svaki građanin mora imati pravo i mogućnost da bez ikakvih razlika (navedenih u članku 2.) i bez neutemeljenih ograničenja: a) sudjeluje u vođenju javnih poslova, izravno ili preko slobodno izabranih predstavnika; b) bira i bude biran na poštenim povremenim izborima s općim i jednakim pravom glasa koji se moraju provoditi tajnim glasovanjem, na način kojim se jamči slobodno izražavanje volje birača; c) ima pristup javnim službama u svojoj zemlji u skladu s načelom opće jednakosti.« Protokol 1, članak 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda propisuje da se »visoke ugovorne stranke obvezuju da će u razumnim razdobljima provoditi slobodne izbore tajnim glasovanjem, u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela.« Konačno, u Vijeću Europe Europska komisija za demokraciju putem prava (tzv. Venecijanska komisija) preporučuje državama koje nemaju pravilo jasnoće referendumskoga pitanja u ustavima ili zakonima nametanje kontrole jasnoće u skladu s načelom slobode glasa.

»Sva vlast proizlazi iz naroda«

»Energičnost gradonačelnikovih formulacija podsjeća na feudalnu formulu ‘cuius regio, illius religio’ (čija zemlja, onoga i vjera) sadržanu u članku trećem augsburškog vjerskog mira iz 1555. god., neprijeporno nespojivu s pravnim standardima i civilizacijskim vrijednostima demokratskog pluralističkog društva. Ustavni sud je prema članku 2. stavku 1. Ustavnog zakona obvezan jamčiti poštivanje i primjenu Ustava, dakle i njegova članka 1., stavaka 2. i 3., prema kojima u Republici Hrvatskoj sva vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu koji tu vlast ostvaruje i neposrednim odlučivanjem kao alternativnim načinom izražavanja narodnog suvereniteta. To se smatra bitnim obilježjem identiteta hrvatske ustavne države prema izričitom stajalištu Ustavnog suda iz predmeta broj: U-VIIR-5292/2013 (Upozorenje od 28. listopada 2013., ‘Narodne novine’ broj 131/13., točka 3.), s time da je u istom predmetu Ustavni sud naglasio i to da su ‘izborni i referendumski postupci najvažniji test privrženosti istinskoj političkoj demokraciji koja je utjelovljena u Ustavu’ (točka 6.).«

Sudac nadalje obrazlaže: »Upravo taj oblik ustavom predviđene i zajamčene neposredne demokracije (u njegovoj nužnoj prethodnoj fazi prikupljanja potpisa za upućivanje zahtjeva Hrvatskom saboru za raspisivanje referenduma) voljom gradonačelnika potpuno je suspendiran na ‘javnim površinama kojima upravlja Grad Rijeka’! Pritom je za ocjenu intenziteta protuustavnosti pisanoga postupanja – a o takvoj ocjeni prema stajalištu većine ovisi ustavnosudska intervencija – posve irelevantno to što su potpisi ipak prikupljani na prostorima nekih župnih ureda i privatnim posjedima koji ne potpadaju pod ingerenciju gradskih službi u provedbi gradonačelnikove zabrane. Ta se zabrana po logici stvari i mogla odnositi samo na javne prostore pod upravljanjem gradske vlasti.«

»Propis grubo prekršen gradonačelnikovim dekretom«

»Smatram presudno odlučnom okolnost generalne zabrane prikupljanja potpisa na svim javnim površinama u Gradu, a bez ikakve pravne osnove za takvu zabranu, kao i za samu ovlast (djelokrug) lokalne izvršne vlasti da takve zabrane izriče. Prema imperativnom propisu iz članka 8.c Zakona o referendumu pravo je birača (i ujedno obveza lokalne vlasti to osigurati) da se izjašnjavaju o potrebi održavanja državnog referenduma na svakom za to prikladnom mjestu, a taj je propis grubo prekršen gradonačelnikovim dekretom.

Njegovo obrazloženje pritom izravno zadire u doseg članka 17. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (zabrana zlouporabe prava) primjenjivog i u ovoj ustavnosudskoj materiji (npr. odluka USRH broj: U-I-6111/2013 od 10. listopada 2017., ‘Narodne novine’ broj 105/17., točka 20.). Naime, ništa se u ustavnom poretku ne može tumačiti tako da podrazumijeva pravo bilo koga na poduzimanje aktivnosti usmjerene poništavanju ustavno zajamčenih prava i sloboda, odnosno negiranju pojedinih ustavnih institucija.«

Hrvatska se vlast deset puta više boji građana nego talijanska?

Hrvatski zakon o referendumu određuje da birači mogu zatražiti raspisivanje referenduma ako u roku od 15 dana prikupe 10 % potpisa birača od ukupnoga broja birača u Republici Hrvatskoj. U registru birača na dan 12. svibnja 2013. bilo je 4 514 984 birača, tj. hrvatskih državljana s pravom glasa u Republici Hrvatskoj, dok je u posljednjem popisu birača izbrojeno ukupno 3 738 708 birača s prebivalištem u Hrvatskoj.

Razmatrajući referendumska pravila u nekim državama Europske unije, vidljivo je da se za pokretanje raspisivanja referenduma u Italiji traži 500 000 potpisa, odnosno oko 1 % birača, u Sloveniji 40 000 potpisa, odnosno 2 % birača, u Švicarskoj 100 000 potpisa ili 2 % birača, u Litvi 300 000 potpisa ili 11,5 % birača, u Mađarskoj 200 000 potpisa ili 2 % birača, u Poljskoj inicijalno 1000 potpisa te nastavno 100 000 potpisa ili 0,26 % birača, a u Austriji 100 000 potpisa ili 1,2 % birača.

»Gradonačelnikovo ideološko-političko stajalište«

»U konkretnom slučaju je nominalno pozivanje na ustavne i demokratske vrijednosti (zaštita žena i djece od zlostavljanja i nasilja te načelna ocjena da se o ljudskim pravima ne odlučuje referendumom) poduzeto s očitim ciljem konstruiranja prividno prihvatljive osnove za aktivnosti usmjerene onemogućavanju provedbe referenduma kao ustavne kategorije par excellence. To je, prema mom viđenju, definitivno destrukcija koja u svojoj biti negira demokraciju i ustavni poredak.

Gradonačelnikovo ideološko-političko stajalište (odnosno političke strukture kojoj pripada i čije vrijednosti artikulira) o tome je li referendumska inicijativa opravdana i korisna, dakle njegov stav o meritumu, ne smije imati nikakve reperkusije na ostvarivanje ustavnih i zakonskih prava građana da prikupljaju potpise za referendumsku inicijativu. Ovdje je očito, a to je s motrišta ustavne kulture šokantno, da je službeni položaj iskorišten za postupanje kojim se želi spriječiti inicirani referendum.«

»Postupanje u zloj vjeri«

»Utoliko se nikako ne mogu složiti s ocjenom većine da u konkretnom slučaju ‘nije riječ’ o takvim izuzetnim .okolnostima koje bi iznimno obvezivale na intervenciju Ustavnog suda i u predreferendumskoj fazi postupka. Ponovno bazični zdravi razum nalaže zaključiti da gradonačelnikovi pisani akti od 10. svibnja 2018. (zaključak i posljedični dopis organizacijskom odboru referendumske inicijative) svojim stilom i sadržajem predstavljaju neoboriv i izravan dokaz (smoking gun) postupanja u zloj vjeri, zlouporabe institucionalne pozicije i moći koja iz nje izvire te eklatantnog zanemarivanja Ustava. S obzirom na to da nikakva druga učinkovita sredstva pravne zaštite ne postoje, a rekviziti općega upravnog postupka i upravnog spora su po naravi stvari neprimjereni i nedjelotvorni u kontekstu pravne prirode i dinamike referendumskog i predreferendumskog postupka, nema drugoga učinkovitog sredstva osim ustavnosudskog nadzora koji je ovdje morao biti aktiviran odmah, efikasno i potpuno u svrhu zaštite Ustava od pravnog nasilja egzekutive na lokalnoj razini«, stoji na kraju sudčeva mišljenja.

Narodni režim ne ugrožava kompromise

Kritičari uvođenja referenduma građanske inicijative u postkomunističke tranzicijske zemlje, koji često ističu da narodni referendumi mogu proizvesti trajne negativne učinke u političkim sustavima država u kojim se zbivaju, zanemaruju stroga referendumska pravila koja vrijede u Republici Hrvatskoj u odnosu na druge zemlje Europske unije, osobito one u kojim nije bilo razdoblja komunističkoga totalitarnoga režima. Referendum građanske inicijative u razvijenim demokratskim državama, suprotno stajalištima kritičara, ne samo da ne predstavlja prijetnju demokratski izabranoj državnoj vlasti, nego štoviše oživotvoruje suvremenu demokratsku stečevinu neposrednoga odlučivanja građana jedne zemlje. Kroz političku narav narodnoga referenduma kojim se neposredno sudjeluje u kreiranju političkih programa te stvara osjećaj pojedinačnoga i konkretnoga doprinosa pravcu djelovanja legitimno izabrane vlasti, narodni referendum ne ugrožava sklapanje kompromisa između parlamentarnih političkih stranaka niti dovodi u pitanje odnos vlasti i oporbe u državi; naprotiv, njemu je upravo cilj usklađivanje političkoga djelovanja i vlasti i oporbe na temeljima ideje da je demokratsko značenje političkoga sustava u stvarnosti poboljšano ako jeUstavom i zakonom propisana neposredna demokracija.

Što kraće, za vlast bolje

Rokovi za prikupljanje potpisa za raspisivanje referenduma također se uvelike razlikuju. U Hrvatskoj rok za prikupljanje potpisa ne može biti dulji od 15 dana, u Italiji taj rok iznosi 3 mjeseca, u Sloveniji 35 dana, u Švicarskoj 18 mjeseci, u Litvi 3 mjeseca, u Mađarskoj 4 mjeseca, u Poljskoj 3 mjeseca te u Austriji – 8 dana. Institut državnoga referenduma, uključujući i onaj koji Hrvatski sabor raspisuje na temelju narodne ustavotvorne inicijative, kada to zatraži deset posto od ukupnoga broja birača u Republici Hrvatskoj – ustavotvorni referendum – podliježe nadzoru suglasnosti s Ustavom. Mehanizam kojim se ustavni poredak inicijalno štiti od narodnih ustavotvornih inicijativa nesuglasnih s Ustavom propisan je u članku 95. Ustavnoga zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, prema kojem o usklađenosti s Ustavom i ustavnoj dopuštenosti referendumskoga pitanja odlučuje Ustavni sud, i to na zahtjev Hrvatskoga sabora, ako deset pos–to od ukupnoga broja birača u Republici Hrvatskoj zatraži raspisivanje referenduma, a tu će odluku Ustavni sud donijeti u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva. Praksa Ustavnoga suda u odluci broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014. (objavljena u »Narodnim novinama« broj 104/14. i 130/14.) postavila je standard da »…svaki budući zahtjev za raspisivanje referenduma koji Hrvatskom saboru bude podnesen na temelju članka 87. stavka 3. Ustava mora sadržavati detaljan prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje u predloženom sadržaju te dostatno i relevantno obrazloženje razloga zbog kojih se traži raspisivanje referenduma.«

Katarina Matković/Glas Koncila/https://www.hkv.hr/vijesti/Hrvatsko nebo