SCHMIDTT PROTIV SCHMIDTA: Odluke suverena umjesto zakona parlamenta

Temeljno načelo pravne države glasi: nitko nije iznad zakona. A donošenje zakona pripada zakonodavnoj vlasti koja treba biti odvojena i od izvršne i od sudske vlasti. Prema načelu razdvajanja tri vrste vlasti, nitko iz izvršne vlasti ne može donositi ili staviti izvan važenja zakone. Montesquieu, rodonačelnik teorije o razdvajanju tri vlasti, ugrađene u temelje suvremenih ustavnih demokracija, upozoriti će da „kada je u istoj osobi ili nekom upravnom tijelu zakonodavna ovlast kombinirana s izvršnim ovlašću, onda nema slobode, jer se možemo bojati da će isti monarh ili isti senat praviti tiranske zakone da bi ih tiranski sprovodio“. Monarh bi, dakle, bio tipska figura ovog tiranskog miješanja izvršne i zakonodavne vlasti. Kao takav, on bi po definiciji bio „izvan zakona“, jer bi po svojoj volji, ignorirajući nadležno zakonodavno tijelo u demokratskoj državi, poput skupštine ili parlamenta, donosio ili ukidao zakone.

Nedavno je visoki predstavnik Christian Schmidt poništio zaključke Narodne Skupštine RS-a, istaknuvši na kraju te svoje odluke da „nitko nije iznad zakona“. Paradoks takve odluke, što je u stvari najilustrativniji primjer paradoksalnog položaja visokog predstavnika, leži u tomu što je to mogao učiniti samo netko tko je iznad zakona. Onaj koji je iznad zakona tvrdi da nitko u ovoj zemlji (jer bi to trebala biti demokracija utemeljena na vladavini prava) ne može biti iznad zakona!

Povod ovog Schmidtovog uplitanja su bili Zaključci NSRS-a kojima je osporen legitimitet Suda BiH u procesu suđenja predsjedniku RS-a Miloradu Dodiku. A u odluci OHR-a, koja se predstavlja kao nalog ili naredba (order), čitamo u članku 3. sljedeće:

Schmidtovo uplitanje

“Ovaj Nalog donosi se na osnovu međunarodnog mandata visokog predstavnika i ne donosi se supstituiranjem bilo kojeg domaćeg organa vlasti. Nalog će imati prvenstvo u odnosu na bilo koje nekonzistentne odredbe Ustava Republike Srpske, bilo kog zakona, propisa ili akta, bilo postojećeg, bilo budućeg. Ovaj Nalog izravno se primjenjuje i nije potrebna ni jedna dodatna radnja radi osiguranja njegovog pravnog učinka.”

Riječ onoga tko je iznad zakona postaje samim činom njenog izricanja zakon! Schmidt je tako izdao naredbu koja „ima prvenstvo u odnosu na bilo koji zakon, postojeći ili budući“, drugim riječima, ona unaprijed suspendira svaki zakonski akt ovog entiteta ili ove zemlje, a da time „ne supstituira bilo koju domaću vlast“. Kako je to uopće moguće?! Postaviti se iznad svih „zakona, propisa ili akata, bilo postojećih ili budućih“, a istodobno „ne supstituirati bilo kojeg domaćeg organa vlasti“, dakle, ne postaviti se na mjesto zakonodavne vlasti i samim tim je ne isključiti ili ukinuti.

Kakvo je to mjesto na koje se Schmidt postavio u ovom slučaju? Zakonodavac koji uzima u svoje ruke zakon, a da time ništa ne oduzima onim zakonodavcima koji u svojim rukama imaju zakonodavnu vlast?! Tvrdi da neće da bude zamjena „domaćim organima vlasti“, ali što je on onda ako ne „strani organ vlasti“? Pridjev „domaći“ se pojavljuje u ovoj i drugim njegovim odlukama/naredbama, ali se njihov karakter da su „strani“ – pažljivo i uporno krije. A prosta je činjenica da se svaki njegov čin suspendiranja pojavljuje kao čin stranog zakonodavca, stranca koji stoji izvan zakona. Ali koji ipak neće da tamo stoji ili, radije, koji neće da se jasno vidi da on tamo stoji!

Paradoksalan položaj visokog predstavnika

Položaj visokog predstavnika, koji nipošto nije jasan i samorazumljiv, treba tražiti upravo na ovom mjestu neobične ovlasti, gdje se mogu mijenjati, dopunjavati ili ukidati zakoni, dakle uplitati se u djelatnosti domaće vlasti, a da se time visoki predstavnik ne pojavljuje kao njena zamjena ili nadomjestak. To je nedvojbeno paradoksalan položaj, budući da je ovaj strani zakonodavac istodobno unutar i izvan domaćeg zakonodavstva. Dakako, takav položaj nije Schmidtov izum. On ga, kao i njegovi prethodnici, duguje takozvanim bonnskim ovlastima koje je ustanovilo Vijeće za provedbu mira 1997. godine, međunarodno pregovaračko tijelo čudnovatog statusa, koje je iza sebe imalo „legitimitet“ mnogih (55), ali i nekih moćnih država, dok je, kako primjećuje Martin Cox, „točna zakonska osnovica ovih ovlasti ostala mutna.“ Ovaj ekspert za političke prilike u jugoistočnoj Europi i savjetnik jednog od bivših visokih predstavnika u BiH će još početkom 2000-tih ukazati na izrazito čudan položaj nametnutog stranog zakonodavca:

„Za razliku od službenih protektora ustanovljenih na Kosovu i u Istočnom Timoru, gdje je upravljačka vlast dodijeljena samoj međunarodnoj misiji, visoki predstavnik u Bosni djeluje usporedo s domaćim vlastima, intervenirajući u zakonodavni proces kada uvidi da je to potrebno da bi promicao određene međunarodne ciljeve.”

Ovo „djelovanje usporedo“, u kojem se upravljačke uzde stranca čas zatežu – čas popuštaju, čas preuzimaju – čas prepuštaju, čini bosanski protektorat neslužbenim i nepriznatim u njegovoj vlastitoj formi. Možda bi ga najprije trebalo nazvati kvazi-protektoratom, da bi se ukazalo na ovo njegovo naizmjenično javno očitovanje i diskretno povlačenje iza zastora političke scene. Kao što je poznato, visoki predstavnik, prema slovu Daytonskog ustava, nipošto nije vrhovni zakonodavac, nego pomaže i olakšava (facilitates) rješavanje teškoća koje mogu iskrsnuti s implementacijom civilne strane Mirovnog sporazuma. Međutim, „nadopuna“ Ustava Bonnskim zaključcima (XI, 2) naknadno ga je postavila u taj uistinu suvereni položaj. Najviše je bonnskih ovlasti uporabio Paddy Ashdown, budući da je nametnuo čak 430 odluka. A još interesantniji je slučaj Wolfganga Petritscha koji je donio nešto manje odluka (246), ali je, prema M.-J. Zaharovoj, „u tri dana prije svoga odlaska nametno 43 zakona, amandmana ili uredbe koje nisu dobile potvrdu od državnog i entitetskog zakonodavstva.“

Neokolonijalna politika velikih sila

Bonnska odluka velikih sila, Upravnog vijeća PIC-a, nije suspendirala Daytonski ustav nego je predstavljala njegovu diskretnu nadopunu. Tako to bar izgleda. Međutim, o prirodu te nadopune se nedovoljno promišlja. Zato što je ona dala tobože ustavne ovlasti visokom predstavniku da on može suspendirati zakonodavnu vlast, a time i neustavno djelovati. Ovom nadopunom njemu ipak nije predata u ruke zakonodavna i izvršna vlast, on ne postaje strani upravitelj ili namjesnik – osim nakratko i privremeno. Na taj način BiH ostaje, makar prividno, suverena ustavna demokracija, a ne službeni protektorat. Visoki predstavnik odsada suspendira zakone koje nije trebalo donijeti i nameće one koje je trebalo donijeti. Time on „olakšava“ domaćoj zakonodavnoj vlasti da ide putem neophodnih i jasno trasiranih demokratskih reformi. Opet izlazi na vidjelo ista paradoksalna forma: domaća zakonodavna vlast nije „supstituirana“, nego je nadopunjena odlukama koje ju privremeno i nakratko „suspendiraju“.

Čini se da je ključ razumijevanja ove netipične forme protektorata, kojom se očito ispisuje novo poglavlje neo-kolonijalne politike velikih sila, upravo u njenoj „privremenosti“ ili „momentalnosti“. Kao da se protektorat u svojoj čistoj formi u jednom trenutku uspostavi, a već u drugom nestane. Ako bi suspenzija zakona iole dulje trajala, onda bi to značilo uvođenje izvanrednog stanja, ukidanje postojećeg pravnog poretka. Carl Schmitt, jedan od najuglednijih pravih teoretičara 20. stoljeća, to stanje opisuje kao pojavu vlastodršca koji svoje odluke stavlja na mjesto zakona, kao nastup neprikosnovenog suverena koji suspendira pravnu državu, njene zakonodavne institucije i važeće zakonske norme. A to čini na paradoksalan način, kako smo u Schmidtovoj lekciji Dodiku, spomenutoj na početku teksta, vidjeli: „ja suveren, koji sam izvan zakona, proglašavam da ništa nije izvan zakona.“ Giorgio Agamben, utjecajni politički filozof, nazvao je to paradoksom suverenosti: „suveren je istodobno izvan i unutar pravnog poretka.“

PIC suspendirao Ustav

Kako onda upoznati širu javnost s nečim što je u stvari paradoksalna iznimka, nenormalno stanje, pogotovu kada o tome domaći pravnici i pravni teoretičari uglavnom šute? Carl Schmitt je to ovako formulirao: „Praktično, jurisprudencija koja je orijentirana na pitanja svakodnevnog života i tekućih poslova nema zanimanja za pojam suverenosti. A za nju je spoznatljivo samo ono što je normalno, a sve drugo je smetnja. Prema izuzetnom slučaju ona ostaje zbunjena.“ U stvari, ovdje Schmitt samo ponavlja onaj oštri prigovor upućen praktično orijentiranim pravnicima da najvažnije stvari jurisprudencije oni ne mogu shvatiti, kojeg je Kant kao filozof prava iznio u svom čuvenom ogledu o „vječnom miru“. Kako se stoga uopće moglo očekivati od iskusnih pravnika, prvaka svoje struke, da u odluci o bonskim ovlastima vide nešto više od pukog proširenja nadležnosti visokog predstavnika?

A odluka Upravnog vijeća PIC-a je suspendirala najvišu zakonsku normu, Ustav, i to ne samo u jednoj točci, jer je dala visokom predstavniku pravo da po svome nahođenju suspendira svaku zakonsku normu. Takvu promjenu slova Ustava, koja nikada nije dobila službeni amandmanski oblik, nego se predstavlja kao puko tumačenje Aneksa 10 Ustava, mogli su dati jedino samozvani ustavotvorci, jer, kako u svojoj briljantnoj analizi bonnskih ovlasti primjećuje Tim Baning, „nikakvi izvršni ili zakonodavni prerogativi se nisu mogli učitati u Aneks 10 bez njegovog revidiranja“ (”The ‘Bonn Powers’ of the High Representative in Bosnia Herzegovina: Tracing a Legal Figment”). Štoviše, za razliku od Daytona, ova revizija Ustava je učinjena bez suglasnosti triju glavnih domaćih aktera. Baning će svoju analizu završiti zaključkom da su bonske ovlasti „moćna, ali obmanjujuća pravna fikcija“. Ali na toj fikciji, dodajmo, počiva moć novog bosanskog suverena. No, možda je još važnije pitanje: kako je moguće da ugledni diplomati, veleposlanici u BiH koji su članovi PIC-a, svakog mjeseca sudjeluju u igrokazu legitimacije odluka visokog predstavnika, a da sami nemaju odakle crpsti svoj vlastiti legitimitet za takvu rabotu?

Piše: dr.sc. Ugo Vlaisavljević 

hms.ba / Hrvatsko nebo