Šiljo: Legitimni koncept „triju konstitutivnih naroda“ ne treba „apsolutizirati“!

Moramo svi biti načistu s time da je daytonski ustav bio kompromis između načela većinskog odlučivanja svih građana/državljana, načela sućno etničkog „tronošca“ na kojem sjedi odnosno „počiva“ BiH i političko-faktičkog stanja na terenu te pravne, političke i faktičke povijesti i povijesnih iskustava (ne)mogućnosti uređivanja i održanja BiH kao (jedinstvene i cjelovite) države. Iako je otad prošla četvrt stoljeća, argument zbiljskih odnosa snaga nije prestao biti važan, pa i presudan za budućnost. Pravo se u povijesti pokazivalo kao tlapnja ili kao „mrtvo slovo na papiru“ ako nije imalo i svoju političku, geopolitičku, pa i fizičku, pa i vojnu, podlogu i potkrjepu kao što je demografska ili ekonomska moć, vanjska naklonost i slično. Tom tvrdnjom zaokružuje se i  obrazlaže zašto legitimnu „konstitutivnosti triju naroda“ u BiH ne treba „apsolutizirati“ niti u njoj samoj vidjeti čarobni štapić kojim će se pravedno i na dobrobit Hrvata u BiH riješiti svi (do)sadašnji problemi.

Dosljedna provedbe načela konstitutivnosti triju naroda svakako je vrijedan politički cilj. No pritom se mora i na druge važne ili bitne aspekte, radi realistična i objektivna viđenja ukupne situacije, upozoriti sve koji se bave preuređivanjem ustavnih temelja BiH. A da će do njega u većoj ili manjoj mjeri nužno doći, i to pod pritiskom i pokroviteljstvom tzv. međunarodne zajednice, to se sada čini vrlo vjerojatnim. Alternativa je produbljivanje unutarnjih stagnacija, procijepa, nerazumijevanja i sukobljavanja, s vrlo opasnim mogućim ishodima.

Značenje i limiti „konstitutivnosti“

Prvi je aspekt na koji se mora upozoriti taj da su „konstitutivnost“ i iz nje izvedena biračka prava, sukladno načelu demokratske reprezentativnosti, za hrvatski narod u Bosni i Hercegovini važni kao brana od bošnjačke, ili na drugim područjima srpske, „majorizacije“. (Ta riječ često se krivo upotrebljava; ona znači to da se jednog partnera hoće učiniti važnijim, „većim“ od ostalih, da taj partner stekne veća prava na štetu ostalih. Zbog toga je pogrješno govoriti o „majorizaciji Hrvata“.) Utoliko su napori Hrvatskog narodnog sabora i diplomacije Republike Hrvatske pozitivni, pohvalni i nezaobilazni. Pa ipak, „konstitutivnost“ nije razborito apsolutizirati. 

Kao prvo, sama ta tuđica „konstitutivnost“ dolazi od latinske riječi „constitutio“, odnosno od engleske riječi „constitution“, koja u latinskomu znači nešto temeljno, a u engleskomu je bliska riječi ustav, s tom razlikom da da se pridjevni oblici dobro razlikuju („constitutive“/“constitutional“). No riječ „konstitutivnost“ ne znači (na žalost) isto što i „suverenost“, koja uključuje dimenziju samostalnosti i prava na samoodređenje. Takve su odredbe postojale u ustavima bivših (socijalističkih) republika SFRJ.

Dobro je u razmatranju te teme – i za razgovore i pregovore s drugima, osobito s međunarodnim diplomatima, izaslanicima, posrednicima i tutorima – imati na umu nekoliko bitnih realija.

Referendumsko pitanje

Prva je realija referendumsko pitanje – podloga i pretpostavka svega onoga što se događalo poslije toga – na temelju kojeg je dotadašnja federalna jedinica jugoslavenske federacije proglasila svoju samostalnost, nezavisnost i punu državnost. Ono je, postavljeno na referendumu održanom 29. veljače i 1. ožujka 1992., glasilo:

„Jeste li za suverenu i nezavisnu BiH, državu ravnopravnih građana, naroda BiH – Muslimana, Srba, Hrvata i pripadnika drugih naroda koji u njoj žive?“

To pitanje zacijelo je bilo provjereno i odobreno u određenoj tajnoj komunikaciji i sa stranim pokroviteljima. Ono je u jednoj stvari jednoznačno, a to je suverenost i nezavisnost BiH. No u pogledu unutarnjih odnosa i ustroja BiH ono je donekle „pitijsko“ („Ići ćeš, vratiti se ne ćeš poginuti“), te se može i na različite načine tumačiti. A pravnici i politikom vođeni sudci i tumači pravi su maheri za tumačenje takvih formulacija, pri kojem se može doći i do ovakvih i do onakvih ustavnopravnih zaključaka, implikacija i reperkusija.

Udara u oči da su na prvomu mjestu istaknuti „građani“, dakle svi državljani BiH. Treba podsjetiti i mlađe, a i starije da su u SFRJ republike imale neke odrednice odnosno kvalitete državnosti. Jedna je od njih bila i tzv. „republičko državljanstvo“. S tom odrednicom susreli su se mnogi kada su tijekom 1990-ih htjeli recimo steći hrvatsku domovnicu – otkrili su da, iako već dugo žive u Hrvatskoj, ni oni ni njihova u Hrvatskoj rođena djeca i unuci ne mogu automatski dobiti domovnicu zato što oni rođeni recimo u BiH, što su imali dakle be-ha državljanstvo. a nisu iskoristili mogućnost – ili ju nisu ni imali – da ga u međuvremenu promijene. 

Ukratko, državljanska pripadnost bila je već prije 1992. poznata, primjenjivana i evidentirana i pod jurisdikcijom matičnih odnosno unutarnjih poslova u svim dotadašnjim republikama kao federalnim jedinicama. Stjecanjem potvrde o državljanstvu novih samostalnih država to je „republičko“ državljanstvo samo potvrđivano, a mnogi su na temelju propisanih uvjeta i priloženih potvrda stjecali i novo državljanstvo, recimo na stotine tisuća dotadašnjih državljana BiH stekli su (i) državljanstvo Republike Hrvatske, i sva prava koja odatle proizlaze, kao što je pravo na putovnicu i pravo na sudjelovanje u općim (ne i u područnim i mjesnim) izborima.

Najmanje određena u referendumskom pitanju jest formulacija „…državu ravnopravnih građana, naroda BiH…“. Kako tu formulaciju razumjeti? Jesu li ravnopravni: a) građani, b) građani i narodi, c) samo narodi čiji su pripadnici ujedno i građani (državljani), d) građani, ali kao pripadnici dotičnih naroda? U daljnjim natezanjima sigurno je da će muslimansko-bošnjačke snage i znatan dio međunarodne zajednice nastojati dokazivati da se misli primarno na a), dakle na građane, koji pripadaju i ovom ili onom narodu.

Nije mnogo određenija ni formulacija proširena nastavkom istog pitanja, koja glasi: „…građana, naroda BiH – Muslimana, Srba, Hrvata i pripadnika drugih naroda“. I nju se može tumačiti tako da su osnova svega „građani“, a da ti građani mogu pripadati trima spomenutim narodima, ali i drugim narodima, koji se izričito ne navode, ali da su u sve to upleteni i narodi, da jedno drugo prožima i uvjetuje. A može ju se tumačiti i tako da su bitna samo tri naroda, u smislu posebnog statusa (statusa „temeljnih naroda“), no da su, po načelu nediskriminacije, „konstitutivni“ (u ustavu naznačeni) i pripadnici drugih naroda. 

Svakako je tu nezgodna formulacija „drugih naroda“. Ona implicira da se BiH sastoji od tri spomenuta i od pripadnika više nespomenutih naroda, dakle da je ona država većeg broja konstitutivnih naroda. Za pripadnike onih naroda, točnije za razmjerno manje zajednice koje su manjinske, u suvremenoj se pravnoj i političkoj terminologiji upotrebljava naziv „manjine“ (etničke, jezične, kulturološke…). Stoga se pravni tumačitelji mogu, u tom svjetlu, zapitati zašto u referendumskom pitanju nije upotrijebljena formulacija o trima narodima i „pripadnicima (etničkih) manjina“. I odgovoriti: Zato što je u osnovi svega i zajednički nazivnik pojam „građani“, pa zato nije upotrijebljena formulacija „muslimanskog, srbskog i hrvatskog naroda“, nego „Muslimana, Srba, Hrvata“, dakle svih njih pojedinačno, a ne kao kolektiviteta, pa se stoga rečenica i nastavlja ne izrazom „narodnih manjina“, nego se rabi riječ „pripadnici drugih naroda“.

Takvo tumačenje ne bi bilo povoljno za obranu isključivo trojne konstitutivnosti.

S druge strane, može se postaviti i pitanje: Ako bi bilo tako, zašto su onda uopće izdvojeni, istaknuti i napose imenovani „Muslimani, Srbi, Hrvati“ – ako ne zato da se njima dade neka posebna, veća ili „konstitutivna“ (spomenutost u Ustavu) prava, u smislu da su to ipak temeljni narodi „s imenom i prezimenom“, a drugi nisu u tom smislu temeljni? Nedvojbeno, izdvajanje i posebno imenovanje tih triju naroda odnosno pripadnika tih triju naroda dio je pravne tradicije u prethodnim ustavima BiH, od avnojskih načela i imenovanja tih triju naroda pa do takvih načela i imenovanja u odlukama ZAVNOBIH-a odnosno u republičkim susljednim ustavima koje su prihvaćale narodne skupštine BiH. 

Svakomu tko išta zna o povijesti BiH poznato je da je za nju unatrag više od stotinu godina bilo ključno uređivanje odnosa među tim trima narodima, koji zajedno sudjeluju u ukupnom stanovništvu s 95 posto ili više od tog udjela. I da unutar BiH postoji još od Austro-Ugarske, pa i od „turskog vakta“, faktično takva  „podjela“, s „pridodanim“ Židovima u smislu biračke artikulacije, u razdoblju nakon Aneksije, i s još ponekom manjinom. I svakomu je zbog toga razumljivo da su ta tri naroda – odnosno pripadnici tih triju naroda, od kojih je jednomu BiH matična država, dok druga dva imaju kao pripadnici svojih naroda matične (u smislu države s glavninom ili maticom tog naroda) zemlje u susjedstvu – bitna i ključna za ustroj, pa i za održanje i opstanak BiH.

Moglo bi se na tom tragu dalje razmišljati pa ustvrditi: Svatko tko jedan ili dva od tih triju izrazito većinskih naroda isključuje iz političkog odlučivanja zapravo radi na tomu da izmakne i zaniječe nešto temeljno Bosni i Hercegovini kao (cjelovitoj) državi, da se igra s njezinim političko-faktičkim raspadom ili bitnim okrnjenjem. No to su realne, političke dimenzije toga pitanja, koje su tema za sebe. Ovdje se samo upozorava na formalnopravne dimenzije ustavnog utemeljenja be-ha države. Koliko će domaće snage i druge države i međunarodne organizacije, koje će se svakako miješati u nastavak ustavnog definiranja BiH, uzimati u obzir te realne i političke dimenzije, a koliko će se samo držati formalnopravnih mjerila te referendumsku formulaciju i druge temeljne pravne dokumente o proglašenju nezavisnosti i one o priznanju te državnosti od drugih država, tumačiti na ovaj ili onaj način, to će ovisiti o raznim okolnostima, interesima i prevladavajućoj koncepciji društva. Društva kao primarno građanskog, kao primarno višeetničkog ili kao kombinacije tih dvaju (i još nekih) koncepata. 

Ustav BiH, pojam konstitutivnosti i tumačenja

Bitno je određenija formulacija iz Ankesa 4. Općeg mirovnog (daytonskog) sporazuma, to jest iz Ustava BiH: „Bošnjaci, Hrvati i Srbi kao konstitutivni narodi (zajedno s drugima) i građani Bosne i Hercegovine ovdje određuju da je Ustav Bosne i Hercegovine …”

U Ustavu doista piše da su „Bošnjaci, Hrvati i Srbi“ „konstitutivni narodi“, dakle oni narodi koji „zajedno“ (engleska riječ „along“ ima tomu približno, ali ne istovjetno značenje) s drugima i (kao) „građani Bosne i Hercegovine“ određuju da se takav ustav, takav državni ustroj, proglašuje. Tu se dakle izričito kaže tko su subjekti toga Ustava. Po logici stvari, to jest po logici „vice versa“, odnosno po logičkoj metodi „a contrario“, može se svakomu dokazati da „bez“ jednoga od navedenih konstitutivnih naroda, ali isto u mjeri koju uopće nije moguće utvrditi ni bez „ostalih“, koji su stavljeni u zagradu više zato da se na njih „ne zaboravi“ nego zato što bi i oni bili pravi i ravnopravni subjekti triju navedenih naroda, a isto tako ni bez „građana BiH“, taj Ustav ne bi bio donesen. A može se dokazati i da tako donesen ustav ne bi mogli ni mijenjati oni koji ga nisu ni „odredili“, koji ga nisu uglavili, koji ga nisu proglasili.

Sve je to, naravno, dosta zamršeno, nije ni blizu tako jednostavno kako izgleda da jest. O pravnim aspektima Daytonskog sporazuma i Aneksa 4, tj. Ustava, pisano je dosta, i s različitih gledišta. Ovdje se upućuje prvo na vrlo ozbiljan i solidan znanstveni rad, kojem je autor bivši ustavni sudac RH, i to čovjek nekoć lijeve orijentacije i političke pripadnosti (SDP), dr. Mato Arlović:

https://hrcak.srce.hr/227276

Za pravna tumačenja svakako je važna i poslijedaytonska pravna povijest. Stoga vrijedi izdvojiti  mišljenje Venecijanske komisije, dano u jednoj drugoj stvari, a u kojem se polazi od sljedeće ustavne premise: „Bošnjaci, Srbi i Hrvati opisani su kao ’konstitutivni narodi’.“

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2005)004-bos

Iz tog mišljenja vrijedno je izdvojiti i ovaj dio:

„Sljedeći značajan korak u ustavnom razvoju bio je na osnovu odluke Ustavnog suda BiH, od 1. jula 2000, u predmetu ’konstitutivnosti naroda’. Sud je razmatrao neke ustavne odredbe u RS koje Srbima u RS daju privilegiran položaj. Sud je odlučio da su takve odredbe nekompatibilne s Ustavom države, te da pripadnici sva tri konstitutivna naroda imaju ista prava u cijeloj BiH.“

Taj sud polazi dakle o priznanja neupitne ustavne odredbe po kojoj su upravo ta tri, i samo ta tri, naroda konstitutivna, i to na cijelom ozemlju države BiH.

Možemo zatim uputiti i na članak Kemala Efendića: „Konstitutivnost naroda u Bosni i Hercegovini: pregled teorijsko-pravnih i pojmovnih određenja“:

https://www.prf.unze.ba/Docs/Anali/Analibr21god11/3.pdf 

Isto tako, između ostaloga, svakako veliku pravnu težinu ima i odgovarajući akti Parlamentarne skupštine BiH i Ustavnog suda BiH.

Osim konstitutivnosti, mora se uvažavati i građansko načelo i prava „ostalih“ zajednica

Premda se o značenju i dimenziji „konstitutivnosti triju naroda“ vode znanstvene, stručne i političke rasprave, no rijetko tko osporava pravnu snagu trojne konstitutivnosti, mora se upozoriti da tu dimenziju nije razborito apsolutizirati. Nju se naime mora gledati u širem kontekstu, dakle i u kontekstu prava ostalih etničkih skupina (to jest formalnih i faktičkih manjina), o čemu govori prijeporna, ali pravosnažna presuda Europskog suda za ljudska prava „Sejdić-Finci“, i u kontekstu jednakopravnosti građana kao građana (državljana), a i u kontekstu ustavne podijeljenosti BiH na dva entiteta, od kojih svaki, po daytonskom ustavu, ima i svoje vlastite „građane“, dakle državljane; postoji i „entitetsko državljanstvo“, koje je automatski i državljanstvo BiH. Tako piše u daytonskom Ustavu. 

Drugim riječima, sva buduća rješenja, o kojima se pregovara, morat će uskladiti sve te četiri dimenzije odnosno pravne osnove: prava triju (izričito navedenih) konstitutivnih naroda, prava „ostalih“ kao pripadnika ostalih „naroda“, to jest manjina, prava građana/državljana BiH i prava koja su sadržana na razini odnosno unutar dvaju entiteta. Domenuti nam je i petu dimenziju, a to je dimenzija županija odnosno općina (i gradova). Svijest o više razina odnosno više aspekata i izbornog zakona i uopće ustroja vlasti u BiH i jest razlogom da hrvatska strana ističe važnost dvoga za buduće precizacije ili ustavna i zakonska preuređenja: federalizma i konsocijacijskog načela. 

Što se tiče federalizma, on po daytonskoj formuli ostavlja Hrvate, ali i same Bošnjake kraćih rukava, zato što oni za razliku od Srba nemaju „svoj“ entitet, nego dijele jednu federalnu jedinicu, Federaciju BiH, pri čemu (točno) određena prava imaju i Srbi i „ostali“. U tom grmu leži zec! – Bošnjaci zbog svojih „kraćih rukava“ nastoje tako agresivno isto toliko, a faktički mnogo više, „kraćih rukava su-konstitutivcima Hrvatima i formalno i faktički obeskrijepiti ideju jednakopravnosti – kako bi zavladali Federacijom BiH kao svojim većinskim entitetom, u kojem se Hrvate ne bi više ništa pitalo (osim Hrvate po vlastitu izboru) te se tako izjednačili sa Srbima, koji de facto upravljaju „svojom“ Republikom Srpskom, iako ni ona nije zamišljena ni Daytonom predviđena kao samo ni kao jedino njihova. 

Konsocijacijsko načelo nasuprot unitarnomu

Što se tiče konsocijacijskog načela, ono nije tako jednoznačno kao federativno načelo, nego je fluidnije i otvara prostor za različite oblike usklađivanja i prava pripadnika konstitutivnih naroda i pripadnika ostalih etničkih zajednica na cijelom teritoriju BiH. To načelo izražava svijest o različitosti i nužnosti poštovanja različitosti unutar same BiH. Njime se inzistira na nalaženju pravednih oblika ustroja, suživota i općenito zadovoljstva sviju na svim razinama. Njime se polazi od potrebe i želje da sve legitimne skupine mogu na svim područjima, na svim razinama vlasti i života dotičnih samoupravnih ili političkih zajednica, štititi svoja temeljna prava, kao što su biračko pravo, pravo na vlastiti identitet i jednakopravnost s pripadnicima drugih identiteta, a što znači i pravo na svoj jezik, svoju kulturu, svoju tradiciju, svoju religijsku posebnost i drugo. 

Koncosijacijsko načelo izražava dakle stvarnost i vrjednotu multietničnosti i multikulturalnosti, ali i ’multiteritorijalnosti’ (ostvaruje se koliko je realno moguće na svakom pedlju BiH gdje žive pripadnici konstitutivnih naroda i ostali građani). Ono je time suprotno unitarnom načelu, u smislu da na cijelom ozemlju BiH postoje samo „građani“ kao jednakopravni državljani, i da nikakve druge razlike među njima, u smislu pripadnosti različitim kolektivnim identitetima, u konačnici, ne bi ni trebalo priznavati. Pritom se ne smije zanemariti ni dimenziju regionalne odnosno pokrajinske, područje i zavičajne te socijalne raznolikosti, ne samo u smislu identitetskih razlika, nego i u smislu različitosti interesa građana recimo u Cazinskoj krajini od onih u tuzlanskom ili onih na brčanskom ili travničkom ili sarajevskom području. 

Famozna presuda „Sejdić-Finci“ najčešće se u javnim istupima političara i komentatora krivo tumači: kao potpora suda Vijeća Europe građanskom načelu. No ona formalno ni sadržajno zapravo nije potpora „bezličnom“ građanskom načelu, nego je potpora pravu pripadnika „sotalih“ (manjinskih i ’nekonstitutivnih’?) kolektiviteta da se ravnopravno s Hrvatima, Srbima i Bošnjacima, kao pripadnicima konstitutivnih etničkih zajednica, kandidiraju recimo za člana Predsjedništva BiH, odnosno da uopće mogu imati šansu kandidirati se za tu funkciju.

Pustimo sada to koliko takvo „formaliziranje“ uopće ima ili nema smisla. Recimo u ovom sklopu samo to da je i dalje riječ o pravima koja proistječu iz kolektivne pripadnosti, a ne o pravima koja bi proizlazila iz puke građanske (pojedinačne) pripadnosti državi BiH. Predsjedništvo BiH zamišljeno je naime tako da u njemu svoje mjesto imaju ne građani kao građani, niti da ga imaju samo većinski izabrani predstavnici Bošnjaka, pa makar oni obuhvaćali i apsolutnu većinu stanovništva, nego i predstavnici drugih dvaju naroda. Na takvu ustavnu odredbu reagirao je, temeljem podnesene tužbe, sud Vijeća Europe zaključkom da jednaka prava moraju, makar formalno-proceduralno, moći imati i pripadnici manjinskih (u daytonskom ustavu nenavedenih) skupina. 

A BiH je prethodno u svoj pravni red unijela pravne akte koji ju obvezuju na poštovanje konvencije Vijeća Europe o ljudskim pravima, ali i dodatnih protokola. Upravo su neki od tih dodatnih protokola omogućili takvu presudu. Oni su takvi da ih mnoge europske države, recimo Njemačka, nisu dosad prihvatili ili ratificirale, upravo zbog nerješivih komplikacija koje one mogu prouzročiti bude li se inzistiralo na njihovoj provedbi! Jesu li hrvatski i srpski zastupnici i ostali „prespavali“ dizanje vlastitih ruku odnosno davanje suglasnosti za to da BiH prihvati i ratificira te iznimno prijeporne, a politički i vrlo „eksplozivne“ protokole, to bi se vrlo lako dalo utvrditi, ako bi to danas koga zanimalo.

Zaključna napomena

Svi koji su upoznati s temeljima prava jako dobro znaju da politička prava nisu nikakva „nadzemaljska“ kategorija, nego da ona uvijek počivaju i potvrđuju se na realnom, „zemaljskom“ odnosu snaga, i da su se ustavi i zakoni uvijek u povijesti pisali, prilagođivali i tumačili ovisno o stvarnoj moći – ali i o dominantnoj ideologiji – onih koji su u pravnom opisivanju i propisivanju međusobnih odnosa i prava sudjelovali odnosno imali pritom glavnu riječ.

Na takvoj premisi počiva i suvremena demokracija – u njoj odlučuje „jedan glas više“. Jedna „sablja“ više. No suvremena teorija građanskih, narodnih, manjinskih i ostalih (ljudskih, manjinskih, vjerskih, jezičnih, spolnih/rodnih itd.) prava nastoji spriječiti da onaj tko ima jedan glas ili jednog državljanina više od ostalih sve kroji i prekraja po svojoj većinskoj mjeri. Zbog toga i postoje svekolike konvencije i drugi akti o zaštiti jednokopravnosti temeljnih zajednica i o zaštiti manjinskih prava. Utoliko, ni ustavni red u BiH ne smije počivati na većinskom „topuzu“. Toga bi morali biti svjesni svi, osobito zagovornici većinsko-građanskog, dominantnog i hegemonističkog koncepta, u suvremenom europskom i međunarodnom kontekstu.

Moramo svi biti načistu s time da je daytonski ustav bio kompromis između načela većinskog odlučivanja svih građana/državljana, načela sućno etničkog „tronošca“ na kojem sjedi odnosno „počiva“ BiH i političko-faktičkog stanja na terenu te pravne, političke i faktičke povijesti i povijesnih iskustava (ne)mogućnosti uređivanja i održanja BiH kao (jedinstvene i cjelovite) države. Iako je otad prošla četvrt stoljeća, argument zbiljskih odnosa snaga nije prestao biti važan, pa i presudan za budućnost. Pravo se u povijesti pokazivalo kao tlapnja ili kao „mrtvo slovo na papiru“ ako nije imalo i svoju političku, geopolitičku, pa i fizičku, pa i vojnu, podlogu i potkrjepu kao što je demografska ili ekonomska moć, vanjska naklonost i slično. Tom tvrdnjom zaokružuje se i  obrazlaže zašto legitimnu „konstitutivnosti triju naroda“ u BiH ne treba „apsolutizirati“ niti u njoj samoj vidjeti čarobni štapić kojim će se pravedno i na dobrobit Hrvata u BiH riješiti svi (do)sadašnji problemi.

 Šiljo/Hrvatsko nebo