Lovel Franić : Ustav RH i izbori – Narodne manjine i formiranje vlade

U zemljama s demokratskom političkom kulturom, etikom i tradicijom kao i zemljama u kojima je uspješno završen politički i društveni proces demokratske konsolidacije odnosno  učvršćenja demokracije (za razliku od Hrvatske u kojoj je umjesto demokracije konsolidirana pretvorbena i privatizacijska pljačka narodne imovine!), mandat za sastavljanje vlade nakon izbora u pravilu prvi dobiva predstavnik stranke ili izborne (a ne postizborne!) koalicije stranaka koja je na izborima osvojila apsolutnu većinu mandata u parlamentu odnosno koja je pobijedila na izborima.  A ako pak  takve nema, onda mandat za sastavljanje vlade prvi dobiva predstavnik stranke ili izborne (a ne postizborne!) koalicije koja je na izborima osvojila relativnu većinu mandata u parlamentu.

U demokratski je uljuđenom svijetu inače terminološka tradicija da se o pobjedniku izbora govori samo ako je jedna stranka ili izborna koalicija stranaka na izborima osvojila apsolutnu većinu mandata odnosno zastupnika u parlamentu. A ako pak takve nema, onda se govori o stranci ili izbornoj koaliciji stranaka koja je na izborima osvojila relativni većinu mandata odnosno zastupnika u parlamentu, ali bez atributa „pobjednička“ jer se kao pobjednik na izborima kvalificira samo stranka ili izborna koalicija stranaka koja je na izborima osvojila apsolutnu većinu mandata odnosno apsolutnu većinu zastupnika u parlamentu!

                             KONZULTACIJAMA A NE IZBORNIM REZULTATIMA DO MANDATARA

Prema članku 98. stavak 3 URH: „Predsjednik Republike povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Hrvatskom saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine svih zastupnika“. Ta i takva ustavna odredba daje dvije mogućnosti u proceduri davanja mandata za sastavljanje vlade: 1. mandat se može dati predstavniku stranke ili izborne koalicije stranaka koja je osvojila apsolutnu ili relativnu većinu svih zastupnika, kao izravan izraz političke volje i glasovanja birača, i 2. mandat se može dati predstavniku stranke, izborne koalicije stranaka ali i postizborno stvorene formalne ili neformalne koalicije stranaka; koje nisu osvojile apsolutnu ili relativnu većinu svih zastupnika već samim brojem dobivenih glasova birača, nego su do toga da su sastavnica većine svih zastupnika koja daje povjerenje osobi potencijalnom mandataru došle u proceduri postizbornih konzultacija prema prethodno citiranom članku 98. URH. Time je iz izbornog procesa i odlučivanja o davanju povjerenja osobi potencijalnom mandataru za sastavljanje vlade uklonjena relativna i primarna zastupnička većina koja je to postala izravno na temelju glasovanja birača i izbornih rezultata, a uvedena je većina svih zastupnika koja je sekundarna jer to nije postala izravno na temelju glasovanja birača i izbornih rezultata nego je to postala naknadno  tj. postizborno na temelju obavljenih konzultacija. Ujedno je uklonjeno i načelo izborne većine u proceduri donošenja odluka, jer procedurom odlučivanja nije obuhvaćena i primarna te autentična zastupnička većina nastala izravno na temelju izbornih rezultata. Načelo pak konzultacija kao pristup u stvaranju postizborne zastupničke većine i određivanju mandatara za sastavljanje vlade, upitno je i zbog toga jer može sadržavati i elemente arbitrarnosti, voluntarizma, neetičnosti pa čak možda i korupcije utjecajem, te stoga više spada u tzv. dogovornu demokraciju a ne u istinsku predstavničku demokraciju! Ujedno je to i izigravanje izvorne političke volje birača koju su oni pokazali i dokazali neposrednim  putem glasovanjem na izborima.

DEROGIRA SE USTAVNO NAČELO O JEDNAKOM BIRAČKOM PRAVU!

Prema članku 72. URH zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na temelju općeg i jednakog biračkog prava neposrednim tajnim glasovanjem. No, odredba članka 98. URH po kojoj predsjednik Republike povjerava mandat za sastavljanje vlade osobi koja uživa povjerenje većine svih zastupnika koji su ta većina postali ne samo na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Hrvatskome saboru koja je izravan izraz političke volje i glasovanja birača odnosno izbornih rezultata,  nego i na temelju sudjelovanja u toj većini i onog dijela zastupnika  te većine koja je stvorena postizborno u proceduri konzultacija te stoga nije izraz izravne političke volje i glasovanja birača, zbog čega je upitno ima li taj  dio zastupnika legitimitet birača da svoje povjerenje u proceduri konzultacija dade dogovorenoj osobi za mjesto mandatara?

Povjeravanjem mandata za sastavljanje vlade osobi koja uživa povjerenje te i na takav način stvorene većine svih zastupnika, derogira se odredba članka 72. URH o jednakom biračkom pravu onih birača koji su glasovali za izbornu listu stranke ili izbornu listu koalicije stranaka koja je na temelju njihova glasovanja osvojila relativnu većinu zastupnika!

Ako pak u proceduri stvaranja većine svih zastupnika primjenom načela konzultacija sudjeluju  i zastupnici koji su izabrani na temelju posebnog biračkog prava tj. pripadnici nacionalnih manjina, to je dodatni akt derogiranja Ustavom RH zajamčenog jednakog biračkog prava onim biračima koji su glasovali za izbornu listu stranke ili izbornu listu koalicije stranaka koja je na temelju njihovih glasova odnosno izbornih rezultata osvojila relativnu većinu zastupnika. Nacionalne manjine uobičajeno se definiraju kao pripadnici nacije koja je formirala svoju nacionalnu državu, a žive izvan te države. Kako su te manjine autohtone te u pravilu već stoljećima žive u svojoj domovini i političkoj državi tj. izvan svoje nacionalne države; s povijesnog, sociološkog i politološkog motrišta semantički bi bilo primjerenije da se nazivaju – narodne manjine. Zoran je primjer tomu i valjan dokaz naziv krovne organizacije srpske manjine u Republici Hrvatskoj koja nije  tek slučajno nazvana Srpsko narodno vijeće, a ne Srpsko „nacionalno“ vijeće.

Naime, zastupnici koji se biraju na temelju posebnog biračkog prava tj. pripadnici narodnih manjina  zbog objektivnih razloga ne mogu imati legitimitet koji je u potpunosti ekvivalentan legitimitetu zastupnika koji se biraju na temelju općeg biračkog prava, pa je stoga politički i pravno upitno mogu li i u kojoj to mjeri oni mogu biti čimbenik te poglavito presudan čimbenik u proceduri određivanja mandatara i samom formiranju vlade? No, s društvenog, moralnog, etičkog, psihološkog te i zdravorazumskog motrišta „dobrog ukusa“; nema dvojbe da  zastupnici narodnih manjina u toj i takvoj proceduri  kao i u postupku glasovanja o povjerenju vladi koju je Saboru predložio mandatar,  ne bi trebali sudjelovati a poglavito kao tzv. „jezičac na vagi“ u formiranju saborske zastupničke većine te zakonodavne i izvršne vlasti!

NARODNE  MANJINE  U  DRUGIM  PARLAMENTIMA

Republika Hrvatska je u maloj skupini država koje ustavom ili posebnim zakonom jamče odnosno rezerviraju mjesta u parlamentu koja obvezno moraju popuniti predstavnici narodnih manjina. U Hrvatskom je saboru osam zastupnika narodnih manjina (5,3 posto ukupnog sastava), od kojih tri srpske narodne manjine, a svi imaju opći politički mandat tj. nemaju ograničenja u odlučivanju odnosno saborskom glasovanju i donošenju odluka. Slovenija  Ustavom jamči zastupljenost u parlamentu s općim političkim mandatom po jednom predstavniku tzv. autohtonih narodnih manjina talijanske i mađarske i to je udjel od 2,2 posto. Talijanska i mađarska narodna manjina imaju udjele u ukupnom stanovništvu Slovenije od 0,16 i 0,43 posto, a hrvatska i srpska narodna manjina imaju udjele od 2,76 i 2,44 posto u stanovništvu, ali  i unatoč toj svojoj brojnosti nemaju zajamčenu zastupljenost u parlamentu!

U Rumunjskoj izborne liste narodnih manjina ako na izborima ne dobiju dostatan broj glasova da mogu osvojiti mandat, imaju zajamčeno po jedno zastupničko mjesto u Zastupničkom domu i Senatu. Cipar ima zajamčena tri mandata ili 5 posto od sastava parlamenta za religijske skupine, a ti zastupnici imaju ograničen politički mandat glede prava odlučivanja. Danska jamči po dva opća politička mandata ili 2,3 posto od sastava parlamenta Farskim otocima i Grenlandu. U Finskoj je pak jedno od 200 mjesta u parlamentu rezervirano za predstavnika autonomne pokrajine Alandski otoci, no to nije i mjesto za predstavnika narodne manjine. Njemačka u Bundesratu  ima rezervirano mjesto za predstavnika danske narodne manjine u Schleswig-Holsteinu, a svi zastupnici u Bundesratu kao i u Bundestagu imaju opći politički mandat.

Crna Gora, Italija, Njemačka za Bundestag, Mađarska te Poljska narodnim ili jezičnim manjinama (neke države narodne manjine definiraju kao „jezične“ manjine) raznim modifikacijama izbornog sustava u smislu pozitivne diskriminacije najčešće nižim izbornim pragom i/ili prilagodbom izbornih jedinica, stvaraju uvjete u izbornom procesu da predstavnici narodnih odnosno jezičnih manjina mogu osvojiti mandat i biti zastupljeni u parlamentu. U Mađarsko kandidat narodne manjine i ako ne prijeđe izborni prag može ući u parlament, ali tada ima ograničen odnosno savjetodavni mandat.

U oko 27 europskih država od kojih su 2o članice Europske unije, svi građani neovisno o etničkom podrijetlu i materinskom jeziku sudjeluju u izborima s općim i jednakim aktivnim i pasivnim izbornim pravom tako da nema posebnih uvjeta odnosno pozitivne diskriminacije u izbornom procesu, a neke države kao Francuska narodne manjine ne priznaju kao politički subjekt.

 MANJINE U NARODNOJ SKUPŠTINI SRBIJE

U Republici Srbiji ne postoje Ustavom ili Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina zajamčena odnosno rezervirana mjesta u Narodnoj skupštini, koja obvezno moraju popuniti predstavnici  nacionalnih (tako su definirane) manjina. Da bi se nacionalnim manjinama odnosno njihovim izbornim listama stvorili uvjeti u smislu pozitivne diskriminacije da mogu osvojiti mandat i biti zastupljene u Narodnoj skupštini Srbije, godine 2004. Zakonom o izmenama i dopunama zakona o izboru narodnih poslanika ukinut je izborni prag od 5 posto tako da stranke i izborne koalicije stranaka nacionalnih manjina mogu sudjelovati u raspodjeli mandata i kada su na izborima dobile manje od 5 posto glasova od ukupnog broja birača koji su glasovali u izbornoj jedinici.

Dakle, to je mjera pozitivne diskriminacije u izbornome procesu koja treba omogućiti ravnopravno sudjelovanje u izborima stranaka i izbornih koalicija stranaka nacionalnih manjina, osvajanje mandata i zastupljenost u parlamentu. No, je li to doista tako tj. je li ukidanje izbornog praga omogućilo da se u realnome izbornom procesu odnosno u izborima doista i postigne taj politički cilj i demokratski standard da sve nacionalne manjine posebnim ili zajedničkim predstavnikom budu zastupljene u Narodnoj skupštini?

Zakonom o izmenama i dopunama zakona o izboru narodnih poslanika 2004. godine, izborni prag kao zakonska zapreka za osvajanje mandata zamijenjen je prirodnim izbornim pragom (PIP) kao realnom zaprekom strankama za osvajanje mandata a koji je još naziva i teorijska klauzula inkluzivnosti ili reprezentativnosti. PIP se pak definira kao minimalni postotak glasova što ih izborna lista mora dobiti od birača u najpovoljnijim uvjetima da bi osvojila svoj prvi mandat u izbornoj jedinici. PIP ovisi o veličini (ne po površini nego po brojki mandata) izborne jedinice, brojki izbornih lista koje u njoj sudjeluju u izborima te metodi pretvaranja danih glasova birača u mandate; a izračunava se po odgovarajućoj formuli.

PIP za osvajanje jednog mandata zahtijeva 0,4 posto odnosno 16.000 dobivenih glasova uz očekivanu izlaznost od 60 posto birača s popisa birača u izbornoj jedinici, što je prag kojeg izborne liste stranaka i izbornih koalicija stranaka većine nacionalnih manjina vrlo teško mogu prijeći! Samo mađarska, romska i bošnjačka nacionalna manjima koje je po  popisu stanovništva 2011.g. činilo 253.899,  147.604  i  145.278 pripadnika mogu s relativnom sigurnošću očekivati da će osvojiti mandat(e) i biti zastupljene u Narodnoj skupštini. Hrvatska nacionalna manjina broji 57.900 pripadnika (po popisu iz 2002.g. bilo ih je 70.602), a izborni ciklusi te rezultati i nakon prethodno navedene modifikacije Zakona o izboru narodnih poslanika koja je provedena  2004.g. su pokazali te dokazali i teorijsku pretpostavku da  samostalno ne može te doista i nije ikada prešla taj prirodni izborni prag, osvojila mandat te bila zastupljena u Narodnoj skupštini.Uz bitan podatak, da je hrvatska nacionalna manjina po brojnosti četvrta, tj. samo iza mađarske, romske i bošnjačke kao najbrojnijih manjina; što ujedno znači da uz hrvatsku i sve ostale nacionalne manjine realno ne mogu ući u parlament!

Posve je iz svih tih navedenih činjenica razvidno da namjera pozitivne diskriminacije izbornih lista nacionalnih manjina u vidu ukidanja zakonskog praga i uvođenja prirodnog izbornog praga; nije bila dostatna da se izborni proces demokratizira, stranke ili izborne koalicije stranaka nacionalnih manjina postanu ravnopravne u izbornom nadmetanju te cjelokupni politički sustav dosegne suvremene demokratske standarde. Naprotiv, dogodilo se protivno od onoga što je prvotno namjeravano a to je  pozitivna izborna diskriminacija nacionalnih manjina, umjesto koje se u izbornoj praksi pokazala i dokazala negativna diskriminacija stranaka i izbornih koalicija nacionalnih manjina! Očigledno je da nije bilo dostatno teorijskog znanja a izbornog iskustva i nije moglo biti, kada se planirala i provodila ta i takva izmjena izbornog zakona. No, od tada je prošlo punih 12 godina odnosno  čak tri izborna ciklusa čiji su  rezultati pokazali da su sve nacionalne manjine kojima je udio u stanovništvu Republike Srbije ispod jedan posto a to su sve nacionalne manjine osim mađarske, romske i bošnjačke; negativno diskriminirane u izbornom procesu,a da ništa nije poduzeto da se taj veliki i bitan demokratski deficit apsolutno neprimjeren i neprihvatljiv za demokratsku državu – ukloni!

Rezultati svih izbora provedenih nakon 2004.g. pokazali su da izborne liste stranaka ili izbornih koalicija stranaka nacionalnih manjina osim mađarske, romske i bošnjačke ne mogu samostalno dosegnuti prirodni izborni prag, osvojiti mandat te ući u Narodnu skupštinu! Zbog toga je potrebno ispitati je li  možda Zakon o izborima narodnih poslanika protivan članku 78. Ustava Republike Srbije koji zabranjuje bilo kakvu diskriminaciju nacionalnih manjina?  Također je za  provjeriti i je li možda izborno zakonodavstvo po kojem se provode izbori u autonomnim pokrajinama te jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mješovitog nacionalnog sastava, u koliziji s člankom 180. Ustava Republike Srbije koji jamči razmjernu zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama?

Republika Srbija kao kandidat za prijam u Europsku uniju u procesu je usklađivanja svog zakonodavstva s eurounijskim;pa je to politička prilika, pravo i obveza da pregovarači zahtijevaju da Republika Srbija i svoje izborno zakonodavstvo konačno uskladi s demokratskim stečevinama i standardima te humanim odnosom prema nacionalnim manjinama kakvi su u državama Europske unije. A u to neprijeporno ulazi i državna obveza da odgovarajućim ustavnim ili zakonskim aktom zajamči odnosno rezervira posebne ili zajedničke mandate odnosno mjesta u Narodnoj skupštini i predstavnicima nacionalnih manjina kojih je udio u ukupnom stanovništvu Republike Srbije ispod jedan posto, a među kojima su i Hrvati odnosno hrvatska nacionalna manjina!

 UPITNO JE MOŽE LI SE MANDATAR LEGITIMNO ODREĐIVATI PREMA ČLANKU 98. USTAVA RH?

Na temelju prethodno iznijetih ustavnopravnih, političkih i društvenih podataka i činjenica te na njima utemeljenih u pravilu valjanih zaključaka, jasno je da se u proceduri davanja mandata za sastavljanje vlade ne može legitimno a upitno je i pravno primjenjivati članak 98. URH jer je protivan članku 72. URH i krši ustavno načelo o jednakosti biračkog prava navedenoj kategoriji birača. Prioritet odnosno redosljed u davanju mandata za sastavljanje vlade mora se stoga temeljiti na izravnoj biračkoj potpori odnosno legitimitetu stranke ili izborne (a ne postizborne!) koalicije stranaka koji je izraz izravne političke volje birača odnosno izbornih rezultata a ne postizbornih konzultacija.  Što pak znači da ako ni jedna stranka ili izborna koalicija stranaka u izbornom procesu glasovanjem birača nije osvojila većinu svih zastupnika, mandat za sastavljanje vlade predsjednik Republike treba dati predstavniku stranke ili izborne koalicije stranaka koja je osvojila relativnu većinu zastupnika. Ako mandatar u rokovima predviđenim člancima 111. i 112. URH ne sastavi vladu ili u postupku glasovanja u Saboru ne dobije povjerenje većine svih zastupnika, predsjednik Republike mandat za sastavljanje vlade treba dati predstavniku stranke ili izborne koalicije stranaka koja je po broju osvojenih zastupničkih mandata bila na drugom mjestu. I tako nastaviti po tom i takvom na izravnom izbornom legitimitetu odnosno rezultatima izbora, utemeljenom načelu prioriteta i redosljeda  određivanja mandatara sve do formiranja vlade. A ako pak ni jedan mandatar određen po  tom  i takvom načelu prioriteta i redosljeda određivanja mandatara  ne sastavi vladu ili u postupku glasovanja u Saboru ne dobije povjerenje većine svih zastupnika, predsjednik Republike će prema članku 112. Ustava RH  imenovati privremenu nestranačku vladu i istodobno raspisati prijevremene izbore za Hrvatski sabor.

Izborni proces i rezultati izbora kao izravni i neposredni izraz političke volje birača, u državi koja bi morala biti u političkom i društvenom procesu konsolidiranja demokracije (a ne konsolidiranja odnosno trajnog učvršćenjapretvorbene i privatizacijske pljačke narodne imovine, iz koje je pak proistekla ogromna neformalna politička i društvena moć te utjecaj paradržavnih struktura i centara koja je često veća i od legitimne izvršne i zakonodavne vlasti!), apsolutno moraju imati prednost u odnosu na bilo koja i kakva postizborna konzultiranja, dogovaranja (te su dvije riječi gotovo istoznačnice, zar ne?) i tomu slično, jer se mogu te se često i prometnu u pravo političko mešetarenje u kome nije mjesto časnim političarima a što su nedvojbeno i politički predstavnici narodnih manjina odnosno  njihovi zastupnici u Hrvatskome saboru!

Lovel  Franić/Hrvatsko nebo